28 juni 2016

share
EmailLinkedInTwitter

De Ladder voor duurzame verstedelijking (hierna: Ladder) wordt vernieuwd. Sinds 2012 is de Ladder opgenomen in artikel 3.1.6 lid 2 Bro. Het doel – zorgvuldig en duurzaam ruimtegebruik– wordt breed gedeeld. Wel komen uit de praktijk signalen over knelpunten bij de toepassing van de Ladder. Minister Schultz werkt daarom aan een nieuwe Ladder die eenvoudiger is en moet leiden tot minder onderzoekslasten. Op 23 juni jl. heeft de minister de concepttekst voor de nieuwe Ladder en de daarbij behorende (concept-)toelichting aan de Tweede Kamer gestuurd. Hierbij een eerste reactie van Stec Groep en Hekkelman.

ARTIKEL 3.1.6 LID TWEE BRO
De toelichting van een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling. Indien blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien, bevat de toelichting een motivering daarvan en een beschrijving van de mogelijkheden om in die behoefte te voorzien op de gekozen locatie buiten het bestaand stedelijk gebied.

Gedurende de zomer vindt een internetconsultatie plaats waarbij iedereen kan reageren op de voorgestelde wijziging van de Ladder.

Belangrijkste wijzigingen in de ogen van Hekkelman en Stec Groep

  • Het loslaten van afzonderlijke treden en schrappen van overbodige zinsneden en (huidige) trede 3 van de Ladder.
  • Het in de praktijk voor verwarring zorgende begrip ‘actuele regionale behoefte’ is in de nieuwe Laddertekst vervangen door ‘behoefte’.
  • Er is een nieuw onderdeel toegevoegd aan artikel 3.1.6 (lid 3) Bro waarmee de Laddertoets bij flexibele planvormen kan worden doorgeschoven naar het moment van vaststelling van het wijzigings- of uitwerkingsplan.
  • In de vernieuwde toelichting geeft het Rijk verheldering over het toepassen van de Ladder.

Hieronder leggen we een en ander nader uit. Verder herbevestigt de minister met haar voorstel het belang dat zij hecht aan de Ladder en haar rol als systeemverantwoordelijke binnen het stelsel van ruimtelijke ordening.

De nieuwe Ladder is korter, duidelijker en voorkomt een nieuwe golf van jurisprudentie

De nieuwe Ladder is beduidend korter en duidelijker dan haar voorganger. Hiervoor zijn de drie treden en overbodige zinsneden geschrapt. Zo is de (huidige) derde trede (de eis dat gemotiveerd moet worden in hoeverre ontwikkelingen buiten bestaand stedelijk gebied passend zijn of worden ontsloten) geschrapt en keren de woorden ‘actuele’ en ‘regionale’ in de nieuwe tekst niet terug.

Heel belangrijk – en fijn in de tekst die er nu ligt– is dat de definities zelf niet veranderen. In de nieuwe tekst is nauw aangesloten bij de begrippen uit de huidige Ladder en worden geen nieuwe begrippen geïntroduceerd. Daarmee wordt voorkomen dat er weer een golf van jurisprudentie op gang komt, terwijl we op grond van de bestaande jurisprudentie inmiddels weten hoe we de huidige begrippen in de praktijk moeten toepassen.

Regio geschrapt, maar reikwijdte van de functie leidend bij het bepalen van de ‘behoefte’ aan een ontwikkeling en check op mogelijkheden binnen bestaand stedelijk gebied

Zoals wij hiervoor al aangaven, vervalt het woord ‘regionale’. Het begrip ‘actuele regionale behoefte’ in de huidige Ladder zorgt voor veel verwarring in de praktijk. Zo lopen de begrippen marktregio’s, bestuurlijke regio’s en regionale afstemming in de huidige Ladderpraktijk nogal eens door elkaar.

Wat resteert is een beschrijving van de behoefte aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling. Dat betekent niet dat het niet meer relevant is de mogelijk grotere regio te betrekken bij de vraag of er sprake is van een behoefte en mogelijkheden binnen bestaand stedelijk gebied. Ook onder de nieuwe Ladder blijft de regio een rol spelen. Wij lichten dat toe.

Het schrappen van het woord ‘regionale’ in de nieuwe Laddertekst maakt duidelijk dat het gaat om de behoefte. De reikwijdte van het type stedelijke ontwikkeling dat een bestemmingsplan mogelijk maakt, is vervolgens leidend voor de (markt)regio waarbinnen de Laddertoets moet worden gedaan en voor het al dan niet plegen van regionale afstemming.

Zo kan het voorkomen dat een stedelijke ontwikkeling een reikwijdte heeft die de gemeentegrenzen niet overstijgt, zoals een bakker op de hoek. Voor deze ontwikkeling is de gemeente, of wellicht zelfs het schaalniveau van de buurt, de relevante regio waarbinnen de behoefte moet worden bezien. Afstemming hierover met buurgemeenten is bij strikt lokale ontwikkelingen voor de Ladder dus niet per se noodzakelijk. Deze verheldering van de minister is in lijn met de jurisprudentie.

Gemeenten en provincies kunnen onderling en bij provinciale verordening afspraken maken over de wijze van afstemming van plannen voor de Ladder, en doen dat al steeds meer. Bijvoorbeeld rondom woonplannen of nieuwe plannen voor bedrijventerreinen. De minister blijft dit – zie de toelichting op de nieuwe Ladder– erg belangrijk vinden.

Laddertoets verschuift naar moment vaststelling wijzigings- of uitwerkingsplan

Naast wijziging van de Laddertekst zelf wordt het derde  lid van artikel 3.1.6 Bro opnieuw vastgesteld, zie hieronder.

ARTIKEL 3.1.6 LID DRIE BRO
Indien in het bestemmingsplan toepassing is gegeven aan artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de wet kan bij het bestemmingsplan worden bepaald dat het tweede lid niet van toepassing is op de toelichting bij het bestemmingplan maar eerst op de toelichting bij het wijziging- of uitwerkingsplan als bedoeld in dat artikel.

De mogelijkheid om – als een gemeente dit wil– in een moederplan dat een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht bevat de Laddertoets vooruit te schuiven naar de toelichting van het wijzigings- of uitwerkingsplan biedt meer ruimte voor flexibiliteit. In plaats van een dubbele Laddertoets (eerst bij het bestemmingsplan en vervolgens weer bij benutten wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht) kunnen gemeenten er voor kiezen de Laddertoets door te schuiven naar het moment van vaststelling van het wijzigings- of uitwerkingsplan. Het bestemmingsplan (waarin wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht is opgenomen) hoeft dan niet aan de Ladder te worden getoetst. Wel moet de uitvoerbaarheid volgens artikel 3.1.6 eerste lid 1 onder f, worden aangetoond, dit is een lichtere toets.

De nieuwe Ladder lost de onderzoekslasten die samenhangen met globale bestemmingsplannen niet op. Bij een globaal bestemmingsplan moet namelijk voor alle functies die het plan mogelijk maakt de behoefte worden beschreven. In de nota van toelichting valt te lezen dat dit geen specifiek Ladderprobleem is maar samenhangt met het bredere systeem van de Wro/Bro. Onder de Omgevingswet wordt dit systeem gewijzigd en gezocht naar een oplossing voor meer globale plannen. De strekking van de Ladder blijft onder de Omgevingswet naar verwachting gelijk.

Deze als gevolg van de nieuwe Ladder grotere flexibiliteit is prettig op planniveau. Nog onduidelijk is wat de effecten zijn van deze verandering van de Ladder op andere plannen. Immers: hoe moet een globaal bestemmingsplan dat nog ‘door de Ladder moet’ worden meegewogen bij beoordeling van de ‘Ladderruimte’ van een nieuw bestemmingsplan? Nadere verkenning is nodig.

Stec Groep, Hekkelman en de Radboud Universiteit maken verbeterde Ladderhandreiking, denkt u ook mee?

Momenteel werken wij (Stec Groep, Hekkelman met de Radboud Universiteit) in opdracht van het Rijk aan een verbeterde handreiking voor de (nieuwe) Ladder. Daar zullen we een zo praktisch mogelijk stuk voor maken. Zodat goede plannen zo min mogelijk juridische hick-ups en procesrisico’s ondervinden door de Ladder.

Onderdeel van de verbeterde handreiking zijn ‘best practices’ over het werken met de Ladder. Denk bijvoorbeeld aan ijzersterke Laddermotiveringen, Ladderproof beleid voor wonen, winkels, kantoren, bedrijventerreinen etc. of regionale afspraken en programmeringen gebaseerd op de Ladder. Heeft u of kent u goede voorbeelden? Klik hier.